以地下空间立法为引领助力北京城市立体可持续发展

2022-05-22 13:35

  随着我国国土空间规划体系的建立,全域、多要素、立体地看待国土空间资源的保护与利用,成为城市可持续发展和高质量发展的重要议题。本系列聚焦立体城市,探索地下与地上空间的协同发展路径,从空间角度,关注城市生态保护、安全韧性、功能统筹、空间治理、一体化设计、基础设施保障、技术创新、政策法规建设等多个领域。以期为国土空间资源更加高效、立体、集约利用提供有益借鉴。

  当前,我国大城市进入立体发展时代,对于地下空间防灾安全、权属范围界定、部门管理协调、地下空间连通、空间信息完善等关键问题提出了更高要求。在此背景下,推进地下空间综合性立法,解决制约地下空间发展的瓶颈性问题,具有重要意义。

  近年来,随着我国城市建设的快速推进,空中步行连廊、地下过街通道、地下街以及地铁、地下商场、地下停车场、地下仓库、人防工程等大量出现,改变了传统的土地利用形态,实现了从土地的平面利用到立体利用的巨大转变。针对城市立体发展的新趋势,国家层面已经做出了初步的法律制度安排,其中《民法典》第345条明确了建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立,为城市地上、地下空间建设用地使用权的单独设立提供了法律依据。

  然而,我国目前尚没有一部专门针对城市地下空间开发利用而制定的法律。2001年住建部修订的《城市地下空间开发利用管理规定》是国家层面唯一针对地下空间制定的部门规章。该“规定”针对地下空间的规划和建设管理进行了较为系统的规定,但尚未涉及地下空间权属范围、权属获得及产权登记等问题,难以对城市空间的立体发展形成有效制度保障。

  在国家层面地下空间立法相对不足的情况下,以上海、广州、深圳、南京等为代表的特大城市都在积极探索地下空间开发利用的地方立法。其中《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(2008)是国内最早颁布的针对地下空间的综合性政府规章,对地下空间的部门管理、规划编制、权属范围及获得、权属登记等方面进行了大胆的探索与尝试。《上海地下空间规划管理条例》(2014)是国内首部针对地下空间的综合性地方法规,对地下空间部门管理、规划管理、用地管理、建设管理、使用管理以及用地权属管理等方面均进行了较为全面的规定,是地方层面立法等级最高、内容最全面的地下空间地方性法规。

  与其他城市相比,北京市作为我国地下空间开发利用起步最早、建设规模最大的城市之一,其地下空间相关法规政策的制定却相对滞后。目前,北京市关于地下空间的法规主要以人防、地下管线等专项法规为主,对于地下空间的规划、建设、权属管理以及部门综合管理等关键性问题缺少规定,制约了北京市城市空间的立体、可持续发展。因此,及时开展北京市地下空间的综合性立法,有效规范地下空间的建设行为,保障地下空间的科学、可持续利用,具有较强的紧迫性。

  与全国其他城市相比,北京的地下空间建设更具复杂性和特殊性,在生态保护、城市安全、历史文化保护等方面都具有更高的要求。因此,北京城市地下空间立法应基于北京城市特点,紧扣北京地下空间利用过程中的关键性问题,提出具有针对性和实操性的立法建议。

  为有效保护北京地下生态地质环境,特别是减小地下空间开发利用对地下水环境的影响,北京市地下空间开发利用应以生态地质综合评估为基础,统筹考虑地下承压水环境保护、地下水位变化、地面沉降、活动断裂、岩溶塌陷、地下有害气体等诸多地质影响因素,合理限定地下空间的适宜开发利用范围和深度,协调地下空间开发利用与生态地质环境保护的关系。

  北京市地下空间的开发利用应突出和加强北京市的防灾安全韧性,为防空、防灾提供充足的后备空间,兼顾“平战结合”与“平灾结合”,构建地下空间主动防灾体系,促进城市综合防灾能力的提升。北京市地下空间开发利用应充分发挥地下空间的防灾特性与资源潜力,有效整合各类地下空间资源,主要包括地下人防空间、地下储备空间、地下应急避难场所、地下轨道与地下道路等,形成系统化、现代化的地下空间防灾体系。与此同时,应进一步推进新技术在地下空间的应用,加强地下空间在防火、防烟、防涝、抗震、防恐等方面的安全建设。

  针对北京市历史文化资源丰富、历史文化保护要求高的特点。地下空间开发利用前应按照相关要求开展针对地下文物埋藏区的文物勘探工作,并在不破坏文物本身及历史风貌的条件下,酌情进行文物就地保护与展示,并结合地下空间补充和完善城市公共服务与基础设施建设,缓解历史风貌保护与空间发展需求的矛盾。

  目前,北京市地下空间管理仍呈现条块分割的局面,涉及发改、规划和自然资源、住建、人防、交通、、公安等20余个部门,各管理部门及专业单位针对各自职责范围有较为完善和成熟的管理机制,但相互之间缺少必要的统筹和协调,不利于地下空间资源的综合高效利用。随着地下空间功能的逐渐多元化、复合化,这种条块分割、多头管理的模式难以适应综合性较强的地下空间开发利用需求,并容易错失地下空间综合开发利用的最佳时机。

  针对地下空间多头管理、缺乏统筹管理部门的问题,上海、杭州、南京等地在立法实践中除了规定各个部门的职能之外,相继建立了地下空间联席会议制度,从立法层面明确了该机构的法律地位和管理职能。其中,2015年3月南京市出台了《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》,明确设立城市地下空间开发利用综合协调机构——南京市城市地下空间开发利用领导小组,由分管副市长任组长、市政府及各区30个部门为成员单位。领导小组着重研究和解决城市地下空间开发利用中的重大事项,并全面启动地下空间的规划编制工作,推动了全市地下空间高质量发展。

  鉴于北京市正处于地下空间的快速发展时期,建议尽快建立或明确地下空间开发利用的部门综合管理机制,并设立市级地下空间综合协调机构,着重研究和解决城市地下空间开发利用中的重大事项,协调和督促有关部门依法履行监督管理职责,推动全市性地下空间规划的编制、数据信息的统一管理、轨道交通沿线一体化规划管理等重点事项;地下空间各相关行政管理部门各司其职、分工协作,形成“一家为主,多家协管”的管理合力。

  城市是一个三维空间,地下空间的确权和分层利用是促进城市空间“向地下延伸”的重要保障。目前,北京市尚没有一部地方性法规或部门规章明确地下建设用地使用权范围的三维空间范围及其与地表建设用地使用权的关系。由于缺乏对地下建设用地使用权的竖向范围界定,且现有不动产登记也仅限于二维层面,规划部门针对“同一宗地”的不同竖向范围分别颁发规划条件缺乏足够的法律依据,导致一些地下公益性设施建设(如地下轨道区间、地下步行通道等)只能“绕开”开发地块建设,不利于地下空间资源的集约高效利用。这种依托地表的“一次性”利用限制了深层地下空间的利用和高效基础设施系统的建设。

  针对城市立体发展的新趋势,上海、广州、深圳、南京等城市纷纷通过地下空间综合性立法明确地下空间建设用地使用权的空间范围,其中包括以上海、深圳为代表的“以竣工后,该地下建构筑物的外围实际所及范围为地下空间建设用地使用权范围”;以广州为代表的“通过竖向高程和水平投影最大面积确定地下空间建设用地使用权范围”;以及部分城市“按照宗地平面界限及竖向高程确定地下空间建设用地使用权范围”。地下空间建设用地使用空间范围的界定为地下空间的竖向分层利用提供了法律依据。

  鉴于地下空间的实际使用范围主要为地下建构筑物的外围实际所及范围,因此建议在技术可行的情况下,优先采取“以竣工后,该地下建构筑物的外围实际所及范围”为地下空间建设用地使用权范围,以有效促进城市建成地区地下空间的集约高效利用,保障城市轨道交通设施、市政基础设施、防灾安全设施的建设空间。

  地下空间的互连互通能显著提高地下空间的使用效率并形成一定的规模效应。目前,国外发达国家从可持续发展角度出发,对地下连通道等公共空间的建设制定了相应优惠政策。如新加坡政府在市中心规划了20个地下连通区域,并制定了详细的地下空间连通方案,相关社会主体在建设地下连通道时可申请政府补助资金,这一举措较好地提高了社会主体投资建设地下连通道的积极性,促进城市集中建成地区土地利用效益与公共空间环境品质的提高。

  为进一步推动地下空间的相互连通,方便群众出行,建议应从规划层面明确地下空间连通的具体要求,形成对轨道站点与周边地块及地块之间连通的有效控制和引导。与此同时,应制定针对地下公共连通部分的资金补助、容积率奖励等相关鼓励政策,提高社会投资建设地下连通道的积极性。

  详尽的地下空间信息调查数据是保障地下空间资源科学有序利用的重要前提。地下空间信息调查对象主要包括地下室(含人防)、地下工程、地下生态地质信息等。目前北京市尚未对现状地下空间进行全面系统的信息测绘,导致现状地下空间存在三维空间范围不清、相关属性信息不全等问题;与此同时,地下各类市政管线、地下轨道交通、生态地质数据信息也缺乏有效的整合,导致地下空间现状基础信息建设滞后于地下空间实际开发利用,制约了地下空间规划的科学性和地下空间管理的实际效力。

  赫尔辛基的城市地下空间自1955年以来开展了一系列数据整合工作,包括岩土工程数据、产权登记数据、建设许可数据,并促进数据的共享和可视化。目前,赫尔辛基已经建立起 “世界上最好的土壤和岩石地图”,完整的记录了地下空间定量数据(体积,地面层和深度)和定性信息(功能,价格和地表用途),为地下空间规划编制与管理提供有力支撑。

  鉴于北京市地下空间信息化建设严重滞后,建议尽快健全地下空间信息的采集、管理与共享机制,从地下生态地质调查、地下空间测绘、市政管线普查等基础信息采集与整合工作入手,明确地下空间的信息管理部门,搭建可更新、可查询、可共享的地下空间三维信息数据库;与此同时,应进一步完善地下建设工程的相关信息登记与备案要求,详细注明地下建设工程的空间范围、使用功能、地下层数、建筑规模等信息,统一地下空间信息登记标准,为地下空间规划建设的科学决策提供基础支撑。

  城市地下空间立法是一项重要、长期、不断完善的过程,涉及领域众多,相关问题复杂。地下空间的立法工作一方面要与当前北京市地下空间的发展阶段相协调,在应对和解决关键性问题的前提下,尽可能地提高立法等级、丰富立法内容;与此同时,可在地下空间综合性立法的基础上,通过专项立法定制和完善特定领域或特定功能设施的配套法规政策,逐步完善地下空间的法规政策体系。2020年,《北京市地下空间规划管理条例》被列入北京市会立法工作计划立法计划,并于同年完成调研论证工作,提出了地下空间的综合立法框架体系,下一步将适时进入立项论证阶段。希望以该《条例》为引领,突破地下空间体制机制壁垒,释放地下空间资源潜力,为北京市建立“可持续发展的立体式宜居城市”提供制度保障。