城市开发与规划

2022-05-26 23:43

  主要以城市物业(土地和房屋)、城市基础设施(市政公 用设施与公共建筑设施)为对象,通过资金和劳动的投入,形 成与城市功能相适应的城市物质空间品质。

  并通过直接提供服务,或经过交换、分配和消费等环节, 实现一定的经济效益、社会利益或环境效益的目标。

  城市的发展过程是一个不断建设、更新、改 造,亦即新陈代谢的过程。城市开发作为城市 自我生长、自我整合的机制,始终存在于城市 发展之中。

  城市开发的目标是由具体的物业和设施的开 发来实现的,城市开发与具体的物业开发和设 施开发的关系是整体与局部、一般与个别的关 系。

  城市开发的概念内涵较城市建设(urban construction)更为综合,它与市场经济的运作 方式相适应,包含了城市经营,描述市场经济框 架下政府、开发商、城市消费者之间的关系。

  而城市建设是指具体的建设工程,在我国是 在计划经济条件下的形成的一个与国家计划、国 家投资及国家建设相联系的一个概念。

  在市场经济条件下,城市开发活动具有多元化的特征。 公共部门主要是政府; 非公共部门中除了房地产开发公司以外,银行和金 融资本的运作机构、建造商、投资者和业主本身都可能成为 开发者。其中主要是从事商业性开发。

  这两者的开发活动在一定的政策导向下,也会发生交叉。 如公共部门有时会投入盈利性开发活动,并非公共部门的开 发也有可能提供一部分公共空间给社会共享。

  公共开发在城市开发中起着主导作用,公共空间构成了 城市空间的发展框架,为各种非公共开发活动既提供了可能 性也规定了约束性。

  公共部门开发和非公共部门开发在决策的出发点和依据 上有着根本的差别。公共部门的开发决策以公共利益为取向, 把经济和社会发展的整体和长远目标作为决策依据;非公共 部门的开发决策以企业或部门的利益为目标,项目效益的高 低和风险的大小是决策的依据。

  为了实现城市开发的综合利益,公共开发在城市开发中 必须发挥主导作用,使公共开发与商业性开发相互协调。

  城市的发展总是处于平衡——不平衡——新的平衡的 矛盾运动之中。因此,城市开发是一个历史的范畴。

  随着城市经济的增长、产业结构的调整、经济增长方 式的转变和城市功能的更新,必然带来城市物质空间的调 整和重组,导致城市开发的实施。

  〔1〕物质建设性置换。包括从非城市物业,如农田,转变为 城市物业,如居住区,也包括将城市的危房、旧房、简屋等拆 除,代之以新的建筑物。

  (2)功能性置换。即对城市一部分物业的使用功能加以调整。 其过程本身不一定涉及建筑等物业的拆除及重建。某些增量的 功能有可能在存量在物业中获得发展的空间,这种对存量物业 资产的重新利用过程就是功能性置换。

  (3)土地级差收益性置换。随着经济社会的发展、市场对不 同区位土地的需求及土地价格的空间级差也在不断发生变化。 为了追逐高额的土地级差收益,一些物业尽管从物理意义上并 没有老化,从功能角度看也没有不当,但仍然会被置换,这就 是城市物业的土地级差收益性置换。

  (4)在实践中,一个项目的开发,相关各方可能会有不 同的经济动因,物质建设性置换、功能性置换、土地级差收 益性置换的过程可能交织在一起。

  但在地理位置较偏的城区,往往旧城改造的任务也很重, 但土地再开发后的级差收益很少,或根本没有市场吸引力, 这种条件下的城市开发就会是政府主导的物质建设性置换。

  所以对城市土地收益级差性置换要有必要的调整 和引导,如要符合城市长远发展的要求,不损害城市 公共空间的数量和品质,并要尽可能与城市危旧房地 块的改造结合起来。

  同时,城市规划是一个相对独立发展的职业, 已经形成了规划控制的理念和一整套技术性的操作 方法。

  规划控制的有效性主要在于它的权威性,即凭 借法律授权或行政权力去管理和规范城市开发建设 活动。

  在规划控制的方法中,已经有了引进经济的 调节方法的尝试,例如区划奖励、开发权转让已 在北美一些城市实施多年。

  城市规划控制曾被经济学家指责为违反经济 规律,规划师也曾对经济学原理和供需规律等不 屑一顾。

  城市经济学家伊文思(Alan W. Evans)在他所著的《城市 经济学》一书中指出了经济学与城市规划的相关性。

  首先是关于城市如何运转的经济分析,也就是实证性的城 市经济研究,可以使规划制定者更精确地预测未来将发生什么 及其产生的影响;

  其次是福利经济等的方法和分析,能够帮助规划制定者解 释那些能够或应该采纳的政策。城市经济学能根据福利经济学 的研究成果来分析和发现规划控制在经济福利方面的影响。

  对城市开发所能作的种种经济分析表明,如果规划控制有 经济学理论和方法的基础,所制定的原则和作出的决策将有可 能较为明智。